數(shù)十萬億國有資產(chǎn)監(jiān)管問題“有法可依” 企業(yè)國有資產(chǎn)法嚴堵國資流失“黑洞”

　　十一屆全國人大常委會２８日經(jīng)表決，高票通過了企業(yè)國有資產(chǎn)法。經(jīng)過十五年立法歷程，跨越三屆全國人大，企業(yè)國有資產(chǎn)法“破繭而出”，使我國數(shù)十萬億國有資產(chǎn)的監(jiān)管問題實現(xiàn)“有法可依”。

　　那么，這部法律的頒布實施，能否切實把國有資產(chǎn)保護好，把國有資產(chǎn)權(quán)益保障好，真正堵住國有資產(chǎn)流失的“黑洞”？

　　1 邁出國資立法第一步 全面涵蓋經(jīng)營性國有資產(chǎn)

　　國有資產(chǎn)一般劃分為經(jīng)營性資產(chǎn)、行政事業(yè)性資產(chǎn)以及資源性資產(chǎn)。對于行政事業(yè)性資產(chǎn)，財政部等有專門的部門規(guī)章；對于礦產(chǎn)、水、土地、森林等資源性資產(chǎn)，則一般都有專門的單行法進行規(guī)定。

　　專家表示，同其他兩類國有資產(chǎn)相比，經(jīng)營性國有資產(chǎn)市場化取向最為明確，也最需要保護。以立法方式集中解決經(jīng)營性國有資產(chǎn)的保護問題，對于鞏固和發(fā)展國有經(jīng)濟，促進社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展具有重要意義。

　　新通過的企業(yè)國有資產(chǎn)法所稱的國有資產(chǎn)，是指國家對企業(yè)各種形式的出資所形成的權(quán)益。這一規(guī)定意味著，包括金融企業(yè)國有資產(chǎn)在內(nèi)的各類企業(yè)國有資產(chǎn)都適用本法規(guī)定。

　　據(jù)統(tǒng)計，截至２００７年，我國共有國有企業(yè)１１．５萬戶，資產(chǎn)總額３５．５萬億元。僅中央企業(yè)一級，除國資委監(jiān)管的１４６戶外，還有財政部負責(zé)監(jiān)管的金融企業(yè)，以及行業(yè)主管部門監(jiān)管的其他為數(shù)眾多的國有企業(yè)。

　　中國政法大學(xué)教授、國資法起草小組成員李曙光表示，企業(yè)國有資產(chǎn)法明確將金融資產(chǎn)納入法律適用范圍，將確保能對經(jīng)營性國有資產(chǎn)進行全面規(guī)制，對今后金融國有資產(chǎn)的整合以及整個國有經(jīng)濟的戰(zhàn)略調(diào)整都具有積極意義。

　　2 劍指國資流失關(guān)鍵環(huán)節(jié) 多層面構(gòu)建監(jiān)督體系

　　虛假評估、低價轉(zhuǎn)讓、關(guān)聯(lián)交易……從１９８４年擴大國企經(jīng)營自主權(quán)之日起，伴隨著國企改制的歷程，國有資產(chǎn)流失的事情就不時發(fā)生。

　　國有資產(chǎn)流失的癥結(jié)何在？如何以立法方式從根本上遏制國有資產(chǎn)流失，保護國有資產(chǎn)不受侵害？

　　實踐中，國家出資企業(yè)的合并、分立、改制、增減資本、發(fā)行債券、重大投資、為他人提供擔(dān)保、國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓以及大額捐贈、利潤分配、申請破產(chǎn)等事項，不僅與出資人權(quán)益關(guān)系重大，也是發(fā)生國有資產(chǎn)流失的主要環(huán)節(jié)。

　　新出臺的企業(yè)國有資產(chǎn)法不僅對關(guān)系國有資產(chǎn)出資人權(quán)益的重大事項作了專章規(guī)定，明確重大事項的決定權(quán)限和審批程序，還從企業(yè)改制、關(guān)聯(lián)方交易、資產(chǎn)評估和國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等各個方面進行詳細約束。“嚴防‘暗箱操作’，公開公平公正”成為核心原則。

　　比如，企業(yè)國有資產(chǎn)法第四十二條規(guī)定，企業(yè)改制應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定進行清產(chǎn)核資、財務(wù)審計、資產(chǎn)評估，準確界定和核實資產(chǎn)，客觀、公正地確定資產(chǎn)的價值；第五十條規(guī)定，資產(chǎn)評估機構(gòu)及其工作人員應(yīng)當(dāng)獨立、客觀、公正地對受托評估的資產(chǎn)進行評估；第五十四條規(guī)定，國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)遵循等價有償和公開、公平、公正的原則。

　　對于曾經(jīng)引起熱議的管理層收購（ＭＢＯ）問題，法律明文規(guī)定，可以向企業(yè)的高管或近親屬，或這些人所有或?qū)嶋H控制的企業(yè)轉(zhuǎn)讓的國有資產(chǎn)，在轉(zhuǎn)讓時，上述人員或企業(yè)應(yīng)與其他受讓參與者平等競買，轉(zhuǎn)讓方應(yīng)如實披露有關(guān)信息。

　　北京大學(xué)中國金融研究中心副主任王一鳴認為，很多國有資產(chǎn)的流失就是發(fā)生在評估和轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)。只有切實做到程序合法，渠道公開透明，才能夠真正實現(xiàn)對國有資產(chǎn)的科學(xué)監(jiān)管。

　　此外，企業(yè)國有資產(chǎn)法還從人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、審計監(jiān)督和社會監(jiān)督四個層面，構(gòu)建了國有資產(chǎn)監(jiān)管制度體系。其中，履行國有資產(chǎn)出資人職責(zé)的機構(gòu)也要接受本級人民政府的監(jiān)督和考核，對國有資產(chǎn)的保值增值負責(zé)。中國政法大學(xué)教授、國資法起草小組成員劉紀鵬表示，此舉將有利于建立全方位的避免國有資產(chǎn)流失、保障國有資產(chǎn)安全的預(yù)防體系。

　　3 完善國企高管管理機制 嚴防“管家”成“敗家”

　　導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失的原因，除制度缺失、管理不嚴外，更重要的是“人為”。無論是企業(yè)改制重組、管理層收購或是經(jīng)營管理不善、決策失誤造成國有資產(chǎn)流失或者損失，企業(yè)管理者都難辭其咎。

　　通過種種明確的規(guī)定，確保在國有資產(chǎn)管理過程中選好人、管好人，成為企業(yè)國資法的一大亮點。

　　特別是，這部法律對國家出資企業(yè)管理者的選擇和考核作了專章規(guī)定，根據(jù)國有獨資、控股、參股的不同企業(yè)類型，明確履行出資人職責(zé)的機構(gòu)可以任免或者建議任免企業(yè)的高級管理人員。

　　許多國企高管因非市場選拔而屢遭詬病。一方面，國企高管難以對國有資產(chǎn)經(jīng)營好壞真正負責(zé)；另一方面，不少國企高管卻又享受市場化的高薪，更是激發(fā)各界熱議。北京科技大學(xué)管理學(xué)院教授劉澄表示，法律的出臺將有助于加快培育國企職業(yè)經(jīng)理人制度，督促企業(yè)管理者更有法律意識和管理意識，“企業(yè)負責(zé)人有了積極性，企業(yè)才會煥發(fā)活力”。

　　此外，企業(yè)國有資產(chǎn)法還對國企高管兼職、任期經(jīng)濟責(zé)任審計、考核、獎懲等事項作出細致規(guī)定，要求國家出資企業(yè)的董事、監(jiān)事、高級管理人員，未經(jīng)履行出資人職責(zé)的機構(gòu)或者股東會、股東大會同意，不得在其他企業(yè)任職。國有獨資公司的董事長和經(jīng)理不得由同一人擔(dān)任。董事、高管不得兼任監(jiān)事。而造成國有資產(chǎn)特別重大損失或故意犯罪被判處刑罰的，將終身不得擔(dān)任企業(yè)高管。

　　法律還強調(diào)，履行出資人職責(zé)的機構(gòu)對其任命的企業(yè)管理者進行年度和任期經(jīng)營業(yè)績考核，根據(jù)考核結(jié)果決定獎懲并確定其薪酬標(biāo)準。

　　3 明確國資“東家”權(quán)責(zé) 有助推動政企分開

　　“只聽說過國有資產(chǎn)流失，從沒聽說過私有資產(chǎn)流失。”在談到國有資產(chǎn)流失問題時，不少人都有這樣的疑惑。

　　國有資產(chǎn)責(zé)權(quán)不明，是造成國資流失的根本原因。私有財產(chǎn)由于有明確的所有人，資產(chǎn)得到嚴格的監(jiān)管。而長期以來，各級政府對國有資產(chǎn)只履行管理職能卻不承擔(dān)所有者責(zé)任，造成所有者的實際缺位和淡化。沒有好“東家”，國資流失自然難以遏制。

　　對此，企業(yè)國有資產(chǎn)法明確由政府授權(quán)的“國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)”以及“其他有關(guān)部門、機構(gòu)”代表各級政府對國家出資履行出資人職責(zé)。

　　目前，履行出資人職責(zé)的機構(gòu)主要是國務(wù)院國資委和各地國資委。為了促進國資委履行好出資人職責(zé)，加強對國有資產(chǎn)的監(jiān)管，企業(yè)國有資產(chǎn)法明文規(guī)定履行出資人職責(zé)的機構(gòu)代表政府對國家出資企業(yè)依法享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權(quán)利，即“管人、管事、管預(yù)算”。

　　李曙光表示，企業(yè)國有資產(chǎn)法的出臺將有利于國資委集中精力做好國有資產(chǎn)的保值增值，做一個稱職的“老板”。

　　國務(wù)院國資委有關(guān)負責(zé)人表示，國資委在履行出資人角色的同時，依然擔(dān)負著一定的監(jiān)管職責(zé)。不過，國資委的監(jiān)管屬于從國有資產(chǎn)所有權(quán)派生出來的出資人監(jiān)管，是通過履行出資人職能對所出資企業(yè)的監(jiān)管，不同于行使社會公共管理職能的政府部門的行政監(jiān)管，與“政企分開、政資分開”的原則并不矛盾。

　　對此，企業(yè)國有資產(chǎn)法強調(diào)，履行出資人職責(zé)的機構(gòu)除履行出資人職責(zé)外，不得干預(yù)企業(yè)經(jīng)營活動。劉澄認為，規(guī)定將有利于進一步推動政企分開，使國有企業(yè)擺脫對政府的依賴，進一步提高國有企業(yè)的市場競爭力，促進國有企業(yè)發(fā)展，嚴防國有資產(chǎn)流失。

 數(shù)十萬億國有資產(chǎn)監(jiān)管問題“有法可依” 企業(yè)國有資產(chǎn)法嚴堵國資流失“黑洞”

　　十一屆全國人大常委會２８日經(jīng)表決，高票通過了企業(yè)國有資產(chǎn)法。經(jīng)過十五年立法歷程，跨越三屆全國人大，企業(yè)國有資產(chǎn)法“破繭而出”，使我國數(shù)十萬億國有資產(chǎn)的監(jiān)管問題實現(xiàn)“有法可依”。

　　那么，這部法律的頒布實施，能否切實把國有資產(chǎn)保護好，把國有資產(chǎn)權(quán)益保障好，真正堵住國有資產(chǎn)流失的“黑洞”？

　　1 邁出國資立法第一步 全面涵蓋經(jīng)營性國有資產(chǎn)

　　國有資產(chǎn)一般劃分為經(jīng)營性資產(chǎn)、行政事業(yè)性資產(chǎn)以及資源性資產(chǎn)。對于行政事業(yè)性資產(chǎn)，財政部等有專門的部門規(guī)章；對于礦產(chǎn)、水、土地、森林等資源性資產(chǎn)，則一般都有專門的單行法進行規(guī)定。

　　專家表示，同其他兩類國有資產(chǎn)相比，經(jīng)營性國有資產(chǎn)市場化取向最為明確，也最需要保護。以立法方式集中解決經(jīng)營性國有資產(chǎn)的保護問題，對于鞏固和發(fā)展國有經(jīng)濟，促進社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展具有重要意義。

　　新通過的企業(yè)國有資產(chǎn)法所稱的國有資產(chǎn)，是指國家對企業(yè)各種形式的出資所形成的權(quán)益。這一規(guī)定意味著，包括金融企業(yè)國有資產(chǎn)在內(nèi)的各類企業(yè)國有資產(chǎn)都適用本法規(guī)定。

　　據(jù)統(tǒng)計，截至２００７年，我國共有國有企業(yè)１１．５萬戶，資產(chǎn)總額３５．５萬億元。僅中央企業(yè)一級，除國資委監(jiān)管的１４６戶外，還有財政部負責(zé)監(jiān)管的金融企業(yè)，以及行業(yè)主管部門監(jiān)管的其他為數(shù)眾多的國有企業(yè)。

　　中國政法大學(xué)教授、國資法起草小組成員李曙光表示，企業(yè)國有資產(chǎn)法明確將金融資產(chǎn)納入法律適用范圍，將確保能對經(jīng)營性國有資產(chǎn)進行全面規(guī)制，對今后金融國有資產(chǎn)的整合以及整個國有經(jīng)濟的戰(zhàn)略調(diào)整都具有積極意義。

　　2 劍指國資流失關(guān)鍵環(huán)節(jié) 多層面構(gòu)建監(jiān)督體系

　　虛假評估、低價轉(zhuǎn)讓、關(guān)聯(lián)交易……從１９８４年擴大國企經(jīng)營自主權(quán)之日起，伴隨著國企改制的歷程，國有資產(chǎn)流失的事情就不時發(fā)生。

　　國有資產(chǎn)流失的癥結(jié)何在？如何以立法方式從根本上遏制國有資產(chǎn)流失，保護國有資產(chǎn)不受侵害？

　　實踐中，國家出資企業(yè)的合并、分立、改制、增減資本、發(fā)行債券、重大投資、為他人提供擔(dān)保、國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓以及大額捐贈、利潤分配、申請破產(chǎn)等事項，不僅與出資人權(quán)益關(guān)系重大，也是發(fā)生國有資產(chǎn)流失的主要環(huán)節(jié)。

　　新出臺的企業(yè)國有資產(chǎn)法不僅對關(guān)系國有資產(chǎn)出資人權(quán)益的重大事項作了專章規(guī)定，明確重大事項的決定權(quán)限和審批程序，還從企業(yè)改制、關(guān)聯(lián)方交易、資產(chǎn)評估和國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等各個方面進行詳細約束。“嚴防‘暗箱操作’，公開公平公正”成為核心原則。

　　比如，企業(yè)國有資產(chǎn)法第四十二條規(guī)定，企業(yè)改制應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定進行清產(chǎn)核資、財務(wù)審計、資產(chǎn)評估，準確界定和核實資產(chǎn)，客觀、公正地確定資產(chǎn)的價值；第五十條規(guī)定，資產(chǎn)評估機構(gòu)及其工作人員應(yīng)當(dāng)獨立、客觀、公正地對受托評估的資產(chǎn)進行評估；第五十四條規(guī)定，國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)遵循等價有償和公開、公平、公正的原則。

　　對于曾經(jīng)引起熱議的管理層收購（ＭＢＯ）問題，法律明文規(guī)定，可以向企業(yè)的高管或近親屬，或這些人所有或?qū)嶋H控制的企業(yè)轉(zhuǎn)讓的國有資產(chǎn)，在轉(zhuǎn)讓時，上述人員或企業(yè)應(yīng)與其他受讓參與者平等競買，轉(zhuǎn)讓方應(yīng)如實披露有關(guān)信息。

　　北京大學(xué)中國金融研究中心副主任王一鳴認為，很多國有資產(chǎn)的流失就是發(fā)生在評估和轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)。只有切實做到程序合法，渠道公開透明，才能夠真正實現(xiàn)對國有資產(chǎn)的科學(xué)監(jiān)管。

　　此外，企業(yè)國有資產(chǎn)法還從人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、審計監(jiān)督和社會監(jiān)督四個層面，構(gòu)建了國有資產(chǎn)監(jiān)管制度體系。其中，履行國有資產(chǎn)出資人職責(zé)的機構(gòu)也要接受本級人民政府的監(jiān)督和考核，對國有資產(chǎn)的保值增值負責(zé)。中國政法大學(xué)教授、國資法起草小組成員劉紀鵬表示，此舉將有利于建立全方位的避免國有資產(chǎn)流失、保障國有資產(chǎn)安全的預(yù)防體系。

　　3 完善國企高管管理機制 嚴防“管家”成“敗家”

　　導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失的原因，除制度缺失、管理不嚴外，更重要的是“人為”。無論是企業(yè)改制重組、管理層收購或是經(jīng)營管理不善、決策失誤造成國有資產(chǎn)流失或者損失，企業(yè)管理者都難辭其咎。

　　通過種種明確的規(guī)定，確保在國有資產(chǎn)管理過程中選好人、管好人，成為企業(yè)國資法的一大亮點。

　　特別是，這部法律對國家出資企業(yè)管理者的選擇和考核作了專章規(guī)定，根據(jù)國有獨資、控股、參股的不同企業(yè)類型，明確履行出資人職責(zé)的機構(gòu)可以任免或者建議任免企業(yè)的高級管理人員。

　　許多國企高管因非市場選拔而屢遭詬病。一方面，國企高管難以對國有資產(chǎn)經(jīng)營好壞真正負責(zé)；另一方面，不少國企高管卻又享受市場化的高薪，更是激發(fā)各界熱議。北京科技大學(xué)管理學(xué)院教授劉澄表示，法律的出臺將有助于加快培育國企職業(yè)經(jīng)理人制度，督促企業(yè)管理者更有法律意識和管理意識，“企業(yè)負責(zé)人有了積極性，企業(yè)才會煥發(fā)活力”。

　　此外，企業(yè)國有資產(chǎn)法還對國企高管兼職、任期經(jīng)濟責(zé)任審計、考核、獎懲等事項作出細致規(guī)定，要求國家出資企業(yè)的董事、監(jiān)事、高級管理人員，未經(jīng)履行出資人職責(zé)的機構(gòu)或者股東會、股東大會同意，不得在其他企業(yè)任職。國有獨資公司的董事長和經(jīng)理不得由同一人擔(dān)任。董事、高管不得兼任監(jiān)事。而造成國有資產(chǎn)特別重大損失或故意犯罪被判處刑罰的，將終身不得擔(dān)任企業(yè)高管。

　　法律還強調(diào)，履行出資人職責(zé)的機構(gòu)對其任命的企業(yè)管理者進行年度和任期經(jīng)營業(yè)績考核，根據(jù)考核結(jié)果決定獎懲并確定其薪酬標(biāo)準。

　　3 明確國資“東家”權(quán)責(zé) 有助推動政企分開

　　“只聽說過國有資產(chǎn)流失，從沒聽說過私有資產(chǎn)流失。”在談到國有資產(chǎn)流失問題時，不少人都有這樣的疑惑。

　　國有資產(chǎn)責(zé)權(quán)不明，是造成國資流失的根本原因。私有財產(chǎn)由于有明確的所有人，資產(chǎn)得到嚴格的監(jiān)管。而長期以來，各級政府對國有資產(chǎn)只履行管理職能卻不承擔(dān)所有者責(zé)任，造成所有者的實際缺位和淡化。沒有好“東家”，國資流失自然難以遏制。

　　對此，企業(yè)國有資產(chǎn)法明確由政府授權(quán)的“國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)”以及“其他有關(guān)部門、機構(gòu)”代表各級政府對國家出資履行出資人職責(zé)。

　　目前，履行出資人職責(zé)的機構(gòu)主要是國務(wù)院國資委和各地國資委。為了促進國資委履行好出資人職責(zé)，加強對國有資產(chǎn)的監(jiān)管，企業(yè)國有資產(chǎn)法明文規(guī)定履行出資人職責(zé)的機構(gòu)代表政府對國家出資企業(yè)依法享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權(quán)利，即“管人、管事、管預(yù)算”。

　　李曙光表示，企業(yè)國有資產(chǎn)法的出臺將有利于國資委集中精力做好國有資產(chǎn)的保值增值，做一個稱職的“老板”。

　　國務(wù)院國資委有關(guān)負責(zé)人表示，國資委在履行出資人角色的同時，依然擔(dān)負著一定的監(jiān)管職責(zé)。不過，國資委的監(jiān)管屬于從國有資產(chǎn)所有權(quán)派生出來的出資人監(jiān)管，是通過履行出資人職能對所出資企業(yè)的監(jiān)管，不同于行使社會公共管理職能的政府部門的行政監(jiān)管，與“政企分開、政資分開”的原則并不矛盾。

　　對此，企業(yè)國有資產(chǎn)法強調(diào)，履行出資人職責(zé)的機構(gòu)除履行出資人職責(zé)外，不得干預(yù)企業(yè)經(jīng)營活動。劉澄認為，規(guī)定將有利于進一步推動政企分開，使國有企業(yè)擺脫對政府的依賴，進一步提高國有企業(yè)的市場競爭力，促進國有企業(yè)發(fā)展，嚴防國有資產(chǎn)流失。

 數(shù)十萬億國有資產(chǎn)監(jiān)管問題“有法可依” 企業(yè)國有資產(chǎn)法嚴堵國資流失“黑洞”

　　十一屆全國人大常委會２８日經(jīng)表決，高票通過了企業(yè)國有資產(chǎn)法。經(jīng)過十五年立法歷程，跨越三屆全國人大，企業(yè)國有資產(chǎn)法“破繭而出”，使我國數(shù)十萬億國有資產(chǎn)的監(jiān)管問題實現(xiàn)“有法可依”。

　　那么，這部法律的頒布實施，能否切實把國有資產(chǎn)保護好，把國有資產(chǎn)權(quán)益保障好，真正堵住國有資產(chǎn)流失的“黑洞”？

　　1 邁出國資立法第一步 全面涵蓋經(jīng)營性國有資產(chǎn)

　　國有資產(chǎn)一般劃分為經(jīng)營性資產(chǎn)、行政事業(yè)性資產(chǎn)以及資源性資產(chǎn)。對于行政事業(yè)性資產(chǎn)，財政部等有專門的部門規(guī)章；對于礦產(chǎn)、水、土地、森林等資源性資產(chǎn)，則一般都有專門的單行法進行規(guī)定。

　　專家表示，同其他兩類國有資產(chǎn)相比，經(jīng)營性國有資產(chǎn)市場化取向最為明確，也最需要保護。以立法方式集中解決經(jīng)營性國有資產(chǎn)的保護問題，對于鞏固和發(fā)展國有經(jīng)濟，促進社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展具有重要意義。

　　新通過的企業(yè)國有資產(chǎn)法所稱的國有資產(chǎn)，是指國家對企業(yè)各種形式的出資所形成的權(quán)益。這一規(guī)定意味著，包括金融企業(yè)國有資產(chǎn)在內(nèi)的各類企業(yè)國有資產(chǎn)都適用本法規(guī)定。

　　據(jù)統(tǒng)計，截至２００７年，我國共有國有企業(yè)１１．５萬戶，資產(chǎn)總額３５．５萬億元。僅中央企業(yè)一級，除國資委監(jiān)管的１４６戶外，還有財政部負責(zé)監(jiān)管的金融企業(yè)，以及行業(yè)主管部門監(jiān)管的其他為數(shù)眾多的國有企業(yè)。

　　中國政法大學(xué)教授、國資法起草小組成員李曙光表示，企業(yè)國有資產(chǎn)法明確將金融資產(chǎn)納入法律適用范圍，將確保能對經(jīng)營性國有資產(chǎn)進行全面規(guī)制，對今后金融國有資產(chǎn)的整合以及整個國有經(jīng)濟的戰(zhàn)略調(diào)整都具有積極意義。

　　2 劍指國資流失關(guān)鍵環(huán)節(jié) 多層面構(gòu)建監(jiān)督體系

　　虛假評估、低價轉(zhuǎn)讓、關(guān)聯(lián)交易……從１９８４年擴大國企經(jīng)營自主權(quán)之日起，伴隨著國企改制的歷程，國有資產(chǎn)流失的事情就不時發(fā)生。

　　國有資產(chǎn)流失的癥結(jié)何在？如何以立法方式從根本上遏制國有資產(chǎn)流失，保護國有資產(chǎn)不受侵害？

　　實踐中，國家出資企業(yè)的合并、分立、改制、增減資本、發(fā)行債券、重大投資、為他人提供擔(dān)保、國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓以及大額捐贈、利潤分配、申請破產(chǎn)等事項，不僅與出資人權(quán)益關(guān)系重大，也是發(fā)生國有資產(chǎn)流失的主要環(huán)節(jié)。

　　新出臺的企業(yè)國有資產(chǎn)法不僅對關(guān)系國有資產(chǎn)出資人權(quán)益的重大事項作了專章規(guī)定，明確重大事項的決定權(quán)限和審批程序，還從企業(yè)改制、關(guān)聯(lián)方交易、資產(chǎn)評估和國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等各個方面進行詳細約束。“嚴防‘暗箱操作’，公開公平公正”成為核心原則。

　　比如，企業(yè)國有資產(chǎn)法第四十二條規(guī)定，企業(yè)改制應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定進行清產(chǎn)核資、財務(wù)審計、資產(chǎn)評估，準確界定和核實資產(chǎn)，客觀、公正地確定資產(chǎn)的價值；第五十條規(guī)定，資產(chǎn)評估機構(gòu)及其工作人員應(yīng)當(dāng)獨立、客觀、公正地對受托評估的資產(chǎn)進行評估；第五十四條規(guī)定，國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)遵循等價有償和公開、公平、公正的原則。

　　對于曾經(jīng)引起熱議的管理層收購（ＭＢＯ）問題，法律明文規(guī)定，可以向企業(yè)的高管或近親屬，或這些人所有或?qū)嶋H控制的企業(yè)轉(zhuǎn)讓的國有資產(chǎn)，在轉(zhuǎn)讓時，上述人員或企業(yè)應(yīng)與其他受讓參與者平等競買，轉(zhuǎn)讓方應(yīng)如實披露有關(guān)信息。

　　北京大學(xué)中國金融研究中心副主任王一鳴認為，很多國有資產(chǎn)的流失就是發(fā)生在評估和轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)。只有切實做到程序合法，渠道公開透明，才能夠真正實現(xiàn)對國有資產(chǎn)的科學(xué)監(jiān)管。

　　此外，企業(yè)國有資產(chǎn)法還從人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、審計監(jiān)督和社會監(jiān)督四個層面，構(gòu)建了國有資產(chǎn)監(jiān)管制度體系。其中，履行國有資產(chǎn)出資人職責(zé)的機構(gòu)也要接受本級人民政府的監(jiān)督和考核，對國有資產(chǎn)的保值增值負責(zé)。中國政法大學(xué)教授、國資法起草小組成員劉紀鵬表示，此舉將有利于建立全方位的避免國有資產(chǎn)流失、保障國有資產(chǎn)安全的預(yù)防體系。

　　3 完善國企高管管理機制 嚴防“管家”成“敗家”

　　導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失的原因，除制度缺失、管理不嚴外，更重要的是“人為”。無論是企業(yè)改制重組、管理層收購或是經(jīng)營管理不善、決策失誤造成國有資產(chǎn)流失或者損失，企業(yè)管理者都難辭其咎。

　　通過種種明確的規(guī)定，確保在國有資產(chǎn)管理過程中選好人、管好人，成為企業(yè)國資法的一大亮點。

　　特別是，這部法律對國家出資企業(yè)管理者的選擇和考核作了專章規(guī)定，根據(jù)國有獨資、控股、參股的不同企業(yè)類型，明確履行出資人職責(zé)的機構(gòu)可以任免或者建議任免企業(yè)的高級管理人員。

　　許多國企高管因非市場選拔而屢遭詬病。一方面，國企高管難以對國有資產(chǎn)經(jīng)營好壞真正負責(zé)；另一方面，不少國企高管卻又享受市場化的高薪，更是激發(fā)各界熱議。北京科技大學(xué)管理學(xué)院教授劉澄表示，法律的出臺將有助于加快培育國企職業(yè)經(jīng)理人制度，督促企業(yè)管理者更有法律意識和管理意識，“企業(yè)負責(zé)人有了積極性，企業(yè)才會煥發(fā)活力”。

　　此外，企業(yè)國有資產(chǎn)法還對國企高管兼職、任期經(jīng)濟責(zé)任審計、考核、獎懲等事項作出細致規(guī)定，要求國家出資企業(yè)的董事、監(jiān)事、高級管理人員，未經(jīng)履行出資人職責(zé)的機構(gòu)或者股東會、股東大會同意，不得在其他企業(yè)任職。國有獨資公司的董事長和經(jīng)理不得由同一人擔(dān)任。董事、高管不得兼任監(jiān)事。而造成國有資產(chǎn)特別重大損失或故意犯罪被判處刑罰的，將終身不得擔(dān)任企業(yè)高管。

　　法律還強調(diào)，履行出資人職責(zé)的機構(gòu)對其任命的企業(yè)管理者進行年度和任期經(jīng)營業(yè)績考核，根據(jù)考核結(jié)果決定獎懲并確定其薪酬標(biāo)準。

　　3 明確國資“東家”權(quán)責(zé) 有助推動政企分開

　　“只聽說過國有資產(chǎn)流失，從沒聽說過私有資產(chǎn)流失。”在談到國有資產(chǎn)流失問題時，不少人都有這樣的疑惑。

　　國有資產(chǎn)責(zé)權(quán)不明，是造成國資流失的根本原因。私有財產(chǎn)由于有明確的所有人，資產(chǎn)得到嚴格的監(jiān)管。而長期以來，各級政府對國有資產(chǎn)只履行管理職能卻不承擔(dān)所有者責(zé)任，造成所有者的實際缺位和淡化。沒有好“東家”，國資流失自然難以遏制。

　　對此，企業(yè)國有資產(chǎn)法明確由政府授權(quán)的“國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)”以及“其他有關(guān)部門、機構(gòu)”代表各級政府對國家出資履行出資人職責(zé)。

　　目前，履行出資人職責(zé)的機構(gòu)主要是國務(wù)院國資委和各地國資委。為了促進國資委履行好出資人職責(zé)，加強對國有資產(chǎn)的監(jiān)管，企業(yè)國有資產(chǎn)法明文規(guī)定履行出資人職責(zé)的機構(gòu)代表政府對國家出資企業(yè)依法享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權(quán)利，即“管人、管事、管預(yù)算”。

　　李曙光表示，企業(yè)國有資產(chǎn)法的出臺將有利于國資委集中精力做好國有資產(chǎn)的保值增值，做一個稱職的“老板”。

　　國務(wù)院國資委有關(guān)負責(zé)人表示，國資委在履行出資人角色的同時，依然擔(dān)負著一定的監(jiān)管職責(zé)。不過，國資委的監(jiān)管屬于從國有資產(chǎn)所有權(quán)派生出來的出資人監(jiān)管，是通過履行出資人職能對所出資企業(yè)的監(jiān)管，不同于行使社會公共管理職能的政府部門的行政監(jiān)管，與“政企分開、政資分開”的原則并不矛盾。

　　對此，企業(yè)國有資產(chǎn)法強調(diào)，履行出資人職責(zé)的機構(gòu)除履行出資人職責(zé)外，不得干預(yù)企業(yè)經(jīng)營活動。劉澄認為，規(guī)定將有利于進一步推動政企分開，使國有企業(yè)擺脫對政府的依賴，進一步提高國有企業(yè)的市場競爭力，促進國有企業(yè)發(fā)展，嚴防國有資產(chǎn)流失。

 數(shù)十萬億國有資產(chǎn)監(jiān)管問題“有法可依” 企業(yè)國有資產(chǎn)法嚴堵國資流失“黑洞”

　　十一屆全國人大常委會２８日經(jīng)表決，高票通過了企業(yè)國有資產(chǎn)法。經(jīng)過十五年立法歷程，跨越三屆全國人大，企業(yè)國有資產(chǎn)法“破繭而出”，使我國數(shù)十萬億國有資產(chǎn)的監(jiān)管問題實現(xiàn)“有法可依”。

　　那么，這部法律的頒布實施，能否切實把國有資產(chǎn)保護好，把國有資產(chǎn)權(quán)益保障好，真正堵住國有資產(chǎn)流失的“黑洞”？

　　1 邁出國資立法第一步 全面涵蓋經(jīng)營性國有資產(chǎn)

　　國有資產(chǎn)一般劃分為經(jīng)營性資產(chǎn)、行政事業(yè)性資產(chǎn)以及資源性資產(chǎn)。對于行政事業(yè)性資產(chǎn)，財政部等有專門的部門規(guī)章；對于礦產(chǎn)、水、土地、森林等資源性資產(chǎn)，則一般都有專門的單行法進行規(guī)定。

　　專家表示，同其他兩類國有資產(chǎn)相比，經(jīng)營性國有資產(chǎn)市場化取向最為明確，也最需要保護。以立法方式集中解決經(jīng)營性國有資產(chǎn)的保護問題，對于鞏固和發(fā)展國有經(jīng)濟，促進社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展具有重要意義。

　　新通過的企業(yè)國有資產(chǎn)法所稱的國有資產(chǎn)，是指國家對企業(yè)各種形式的出資所形成的權(quán)益。這一規(guī)定意味著，包括金融企業(yè)國有資產(chǎn)在內(nèi)的各類企業(yè)國有資產(chǎn)都適用本法規(guī)定。

　　據(jù)統(tǒng)計，截至２００７年，我國共有國有企業(yè)１１．５萬戶，資產(chǎn)總額３５．５萬億元。僅中央企業(yè)一級，除國資委監(jiān)管的１４６戶外，還有財政部負責(zé)監(jiān)管的金融企業(yè)，以及行業(yè)主管部門監(jiān)管的其他為數(shù)眾多的國有企業(yè)。

　　中國政法大學(xué)教授、國資法起草小組成員李曙光表示，企業(yè)國有資產(chǎn)法明確將金融資產(chǎn)納入法律適用范圍，將確保能對經(jīng)營性國有資產(chǎn)進行全面規(guī)制，對今后金融國有資產(chǎn)的整合以及整個國有經(jīng)濟的戰(zhàn)略調(diào)整都具有積極意義。

　　2 劍指國資流失關(guān)鍵環(huán)節(jié) 多層面構(gòu)建監(jiān)督體系

　　虛假評估、低價轉(zhuǎn)讓、關(guān)聯(lián)交易……從１９８４年擴大國企經(jīng)營自主權(quán)之日起，伴隨著國企改制的歷程，國有資產(chǎn)流失的事情就不時發(fā)生。

　　國有資產(chǎn)流失的癥結(jié)何在？如何以立法方式從根本上遏制國有資產(chǎn)流失，保護國有資產(chǎn)不受侵害？

　　實踐中，國家出資企業(yè)的合并、分立、改制、增減資本、發(fā)行債券、重大投資、為他人提供擔(dān)保、國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓以及大額捐贈、利潤分配、申請破產(chǎn)等事項，不僅與出資人權(quán)益關(guān)系重大，也是發(fā)生國有資產(chǎn)流失的主要環(huán)節(jié)。

　　新出臺的企業(yè)國有資產(chǎn)法不僅對關(guān)系國有資產(chǎn)出資人權(quán)益的重大事項作了專章規(guī)定，明確重大事項的決定權(quán)限和審批程序，還從企業(yè)改制、關(guān)聯(lián)方交易、資產(chǎn)評估和國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等各個方面進行詳細約束。“嚴防‘暗箱操作’，公開公平公正”成為核心原則。

　　比如，企業(yè)國有資產(chǎn)法第四十二條規(guī)定，企業(yè)改制應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定進行清產(chǎn)核資、財務(wù)審計、資產(chǎn)評估，準確界定和核實資產(chǎn)，客觀、公正地確定資產(chǎn)的價值；第五十條規(guī)定，資產(chǎn)評估機構(gòu)及其工作人員應(yīng)當(dāng)獨立、客觀、公正地對受托評估的資產(chǎn)進行評估；第五十四條規(guī)定，國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)遵循等價有償和公開、公平、公正的原則。

　　對于曾經(jīng)引起熱議的管理層收購（ＭＢＯ）問題，法律明文規(guī)定，可以向企業(yè)的高管或近親屬，或這些人所有或?qū)嶋H控制的企業(yè)轉(zhuǎn)讓的國有資產(chǎn)，在轉(zhuǎn)讓時，上述人員或企業(yè)應(yīng)與其他受讓參與者平等競買，轉(zhuǎn)讓方應(yīng)如實披露有關(guān)信息。

　　北京大學(xué)中國金融研究中心副主任王一鳴認為，很多國有資產(chǎn)的流失就是發(fā)生在評估和轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)。只有切實做到程序合法，渠道公開透明，才能夠真正實現(xiàn)對國有資產(chǎn)的科學(xué)監(jiān)管。

　　此外，企業(yè)國有資產(chǎn)法還從人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、審計監(jiān)督和社會監(jiān)督四個層面，構(gòu)建了國有資產(chǎn)監(jiān)管制度體系。其中，履行國有資產(chǎn)出資人職責(zé)的機構(gòu)也要接受本級人民政府的監(jiān)督和考核，對國有資產(chǎn)的保值增值負責(zé)。中國政法大學(xué)教授、國資法起草小組成員劉紀鵬表示，此舉將有利于建立全方位的避免國有資產(chǎn)流失、保障國有資產(chǎn)安全的預(yù)防體系。

　　3 完善國企高管管理機制 嚴防“管家”成“敗家”

　　導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失的原因，除制度缺失、管理不嚴外，更重要的是“人為”。無論是企業(yè)改制重組、管理層收購或是經(jīng)營管理不善、決策失誤造成國有資產(chǎn)流失或者損失，企業(yè)管理者都難辭其咎。

　　通過種種明確的規(guī)定，確保在國有資產(chǎn)管理過程中選好人、管好人，成為企業(yè)國資法的一大亮點。

　　特別是，這部法律對國家出資企業(yè)管理者的選擇和考核作了專章規(guī)定，根據(jù)國有獨資、控股、參股的不同企業(yè)類型，明確履行出資人職責(zé)的機構(gòu)可以任免或者建議任免企業(yè)的高級管理人員。

　　許多國企高管因非市場選拔而屢遭詬病。一方面，國企高管難以對國有資產(chǎn)經(jīng)營好壞真正負責(zé)；另一方面，不少國企高管卻又享受市場化的高薪，更是激發(fā)各界熱議。北京科技大學(xué)管理學(xué)院教授劉澄表示，法律的出臺將有助于加快培育國企職業(yè)經(jīng)理人制度，督促企業(yè)管理者更有法律意識和管理意識，“企業(yè)負責(zé)人有了積極性，企業(yè)才會煥發(fā)活力”。

　　此外，企業(yè)國有資產(chǎn)法還對國企高管兼職、任期經(jīng)濟責(zé)任審計、考核、獎懲等事項作出細致規(guī)定，要求國家出資企業(yè)的董事、監(jiān)事、高級管理人員，未經(jīng)履行出資人職責(zé)的機構(gòu)或者股東會、股東大會同意，不得在其他企業(yè)任職。國有獨資公司的董事長和經(jīng)理不得由同一人擔(dān)任。董事、高管不得兼任監(jiān)事。而造成國有資產(chǎn)特別重大損失或故意犯罪被判處刑罰的，將終身不得擔(dān)任企業(yè)高管。

　　法律還強調(diào)，履行出資人職責(zé)的機構(gòu)對其任命的企業(yè)管理者進行年度和任期經(jīng)營業(yè)績考核，根據(jù)考核結(jié)果決定獎懲并確定其薪酬標(biāo)準。

　　3 明確國資“東家”權(quán)責(zé) 有助推動政企分開

　　“只聽說過國有資產(chǎn)流失，從沒聽說過私有資產(chǎn)流失。”在談到國有資產(chǎn)流失問題時，不少人都有這樣的疑惑。

　　國有資產(chǎn)責(zé)權(quán)不明，是造成國資流失的根本原因。私有財產(chǎn)由于有明確的所有人，資產(chǎn)得到嚴格的監(jiān)管。而長期以來，各級政府對國有資產(chǎn)只履行管理職能卻不承擔(dān)所有者責(zé)任，造成所有者的實際缺位和淡化。沒有好“東家”，國資流失自然難以遏制。

　　對此，企業(yè)國有資產(chǎn)法明確由政府授權(quán)的“國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)”以及“其他有關(guān)部門、機構(gòu)”代表各級政府對國家出資履行出資人職責(zé)。

　　目前，履行出資人職責(zé)的機構(gòu)主要是國務(wù)院國資委和各地國資委。為了促進國資委履行好出資人職責(zé)，加強對國有資產(chǎn)的監(jiān)管，企業(yè)國有資產(chǎn)法明文規(guī)定履行出資人職責(zé)的機構(gòu)代表政府對國家出資企業(yè)依法享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權(quán)利，即“管人、管事、管預(yù)算”。

　　李曙光表示，企業(yè)國有資產(chǎn)法的出臺將有利于國資委集中精力做好國有資產(chǎn)的保值增值，做一個稱職的“老板”。

　　國務(wù)院國資委有關(guān)負責(zé)人表示，國資委在履行出資人角色的同時，依然擔(dān)負著一定的監(jiān)管職責(zé)。不過，國資委的監(jiān)管屬于從國有資產(chǎn)所有權(quán)派生出來的出資人監(jiān)管，是通過履行出資人職能對所出資企業(yè)的監(jiān)管，不同于行使社會公共管理職能的政府部門的行政監(jiān)管，與“政企分開、政資分開”的原則并不矛盾。

　　對此，企業(yè)國有資產(chǎn)法強調(diào)，履行出資人職責(zé)的機構(gòu)除履行出資人職責(zé)外，不得干預(yù)企業(yè)經(jīng)營活動。劉澄認為，規(guī)定將有利于進一步推動政企分開，使國有企業(yè)擺脫對政府的依賴，進一步提高國有企業(yè)的市場競爭力，促進國有企業(yè)發(fā)展，嚴防國有資產(chǎn)流失。